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LE BUDGET PARTICIPATIF DE PORTO ALEGRE  

Porto Alegre est la capitale de Rio Grande do Sul, Etat situé au sud du Brésil. Elle compte 1.350.000 habitants. Porto Alegre est une ville très occidentalisée, située dans une région économiquement riche du Brésil. Porto Alegre est devenu célèbre grâce au Forum social mondial organisé chaque année depuis 2001.

L’origine du budget participatif

A partir de la fin des années 1970, on constate un fort développement de la vie associative, animée notamment par des militants politiques. C’est la période où se développe un mouvement social et politique fort. Les habitants portent de nombreuses revendications, qui visent principalement l’amélioration des conditions de vie dans les quartiers. Au début des années 1980, Porto Alegre voit la création de l’Union des Associations de Quartier de Porto Alegre (UAMPA) ; cette organisation donne plus de poids au mouvement associatif qui s’amplifie. Celui-ci se voit conforté, dès la fin des années 1980, avec la démocratisation de la vie politique au Brésil (sortie de la dictature). En 1988, la révision de la constitution fédérale qui ouvre de nouveaux espaces d’expression aux communautés locales.

Centre-ville de Porto Alegre

A la fin des années 1980, le PT (Parti des Travailleurs, le Parti de Lula, élu président du Brésil en 2002) promet, lors d’une campagne électorale municipale, d’associer les habitants aux choix qui conditionnent l’avenir de la ville. En 1988, l’élection d’un maire et d’un maire-adjoint d’une coalition du PT permet la naissance du budget participatif (en brésilien orcamento participativo). Une première expérience est lancée avec un succès limité. Il faudra attendre l’organisation d’un Forum démocratique qui rassemble l’ensemble des acteurs sociaux, politiques, syndicaux, culturels et religieux pour déterminer le découpage de la ville en seize « secteurs », et pour élaborer les premières règles de fonctionnement du budget participatif. Les secteurs sont des zones géographiques qui couvrent l’ensemble de la ville de Porto Alegre et qui sont les échelles de territoire où sont organisées les assemblées plénières auxquelles participe tout citoyen intéressé.

L’objectif du budget participatif

L’objectif du budget participatif est double. D’une part, il s’agit de recueillir des informations sur les besoins considérés comme prioritaires par les habitants : l’objectif est de mettre en place les solutions les plus adaptées, en utilisant les moyens financiers disponibles. D’autre part, les habitants se voient confier la responsabilité de déterminer l’affectation des investissements réalisés par la municipalité de Porto Alegre. Un suivi et un contrôle des travaux sont effectués. Le budget participatif a été mis en place pour la première fois en 1989. Au cours de cette première année, 780 habitants y ont participé.

Le fonctionnement du budget participatif

Le premier niveau de réflexion est animé par des associations thématiques ou bien, le plus souvent, par des associations d’habitants. Cela suppose que les habitants d’un quartier soient organisés en associations, ce qui est souvent le cas, surtout dans les quartiers où vivent les gens de catégories sociales moyennes et pauvres. Au cours des réunions les problèmes spécifiques du quartier sont évoqués ; des personnes se manifestent pour porter les revendications prioritaires. Le deuxième stade de participation est celui des assemblées plénières (ainsi que des assemblées thématiques sur des questions spécifiques), qui rassemblent, elles aussi toute personne intéressée. De fait, ce sont souvent des représentants des associations de quartiers qui participent à ces réunions qui se déroulent dans chacun des seize secteurs de la ville, représentants qui portent les revendications des habitants de leur quartier. Lors de ces assemblées plénières, des délégués du budget participatif sont élus, à raison d’un délégué pour dix personnes présentes aux assemblées plénières. Plus tard, ces délégués éliront les conseillers du budget participatif, à raison de deux par secteur. Ces derniers participeront au Conseil du budget participatif. Les assemblées thématiques désignent aussi des conseillers (deux conseillers par assemblée).

Participants à une assemblée plénière dans l'un des seize secteurs de la ville. Photo : B. Théau. 

Le déroulement du budget participatif

-         mars et avril : assemblées de quartiers et assemblées thématiques. A l’ordre du jour : présentation de l’état de réalisation du budget de l’année précédente, présentation du plan d’investissement du budget en cours adopté par le Conseil du budget participatif, présentation du règlement du budget participatif applicable à l’élaboration du budget de l’année suivante, élection des délégués qui constituent le Forum des délégués.

-         mars à juin : réunion des habitants avec les délégués et les conseillers désignés l’année précédente (définition des priorités en termes de travaux à réaliser et de services à mettre en place), mise en forme de la proposition principale du quartier en tenant compte de quatre priorités majeures.

-         juin et juillet : présentation par la mairie des grandes lignes du budget (recettes et dépenses), assemblées plénières lors desquelles sont présentées les priorités issues du débat conduit dans les quartiers, élection des Conseillers du budget participatif et de leurs deux suppléants.

-         Juillet et août : mise en place du Conseil du budget participatif, formation des conseillers, préparation du projet budgétaire par la mairie.

-         septembre : étude par le Conseil du budget participatif du projet budgétaire, allers-retours avec la mairie, transmission du projet à la Chambre des élus municipaux fin septembre.

-         octobre et novembre : débat et adoption du budget pour fin novembre, allers-retours avec la mairie, qui consulte le Conseil du budget participatif en cas de difficultés ou d’opposition.

-         octobre à décembre : le Conseil du budget participatif discute en détail avec la mairie  du Plan des investissements, ainsi que du règlement du budget participatif pour l’année suivante. Si nécessaire, des ajustements sont effectués avant de valider le nouveau règlement.

Les assemblées thématiques

Les assemblées thématiques ont été mises en place en 1994 pour plusieurs raisons. Tout d’abord, pour aborder des thèmes qui ne sont pas spontanément présentés par les associations de quartier. De plus, pour permettre à certaines populations (les jeunes par exemple grâce à la culture, les professionnels de la santé grâce au thème de la santé, les acteurs économiques, les classes moyennes et supérieures qui participent peu) de s’impliquer dans le processus du budget participatif. Enfin, les assemblées thématiques permettent aussi d’avoir une vision transversale et globale sur certains thèmes et ainsi de mener une politique plus cohérente sur l’ensemble du territoire municipal. Il en est ainsi pour ce qui touche par exemple à la création des voies de circulation telles que des périphériques de contournement de la ville.

Les assemblées thématiques sont au nombre de six : circulation et transport ; santé et assistance sociale ; éducation, sports et loisirs ; culture ; développement économique et fiscalité ; organisation de la cité et développement urbain.

Les priorités du budget participatif

Les propositions faites par les habitants doivent être en rapport avec une ou plusieurs des douze thématiques retenues : aires de loisirs, assainissement, assistance sociale, circulation et transport, culture, développement économique, éducation, habitat, organisation de la ville, santé, sport, voirie.

Chaque année, quatre thématiques prioritaires sont affichées. Voici celles retenues pour les dernières années :

-         1998 : voirie, habitat, assainissement, santé

-         1999 : assainissement, voirie, habitat, éducation

-         2000 : habitat, voirie, santé, assainissement

-         2001 : voirie, habitat, assainissement, éducation

En 2001, les investissements de la ville de Porto Alegre représentaient à peu près 14 % du budget total de la ville. C’est en particulier sur ces choix que les habitants sont consultés. Cependant, le Conseil du budget participatif a aussi comme rôle d’étudier l’ensemble du budget municipal. Il a la faculté de critiquer certaines orientations et de faire des propositions en matière de dépenses de fonctionnement ainsi que de fiscalité. Ces orientations sont aussi abordées lors des rencontres avec les délégués.

Les conseillers et les délégués ont la charge d’expliquer le fonctionnement d’une municipalité comme Porto Alegre grâce à l’approche budgétaire. Cela pour responsabiliser les habitants concernant les conséquences de telle ou telle décision. Par exemple, la demande pour la création d’un équipement peut induire des charges de fonctionnement les années suivantes, lesquelles risquent d’amenuiser les budgets d’investissement et d’empêcher ainsi la réalisation de nouveaux projets.

La question de l’approche participative

Le budget participatif favorise la participation des acteurs de la cité au bénéfice d’un développement plus durable. Il comporte des aspects positifs pour les trois principaux groupes concernés :

-         pour les élus : le budget participatif permet de découvrir les souhaits et les besoins des habitants ;

-         pour les techniciens : il favorise le recueil d’informations auprès des citoyens ;

-         pour les citoyens : il permet de découvrir le fonctionnement de la collectivité ainsi que les contraintes qui lui sont propres.

Le budget participatif offre un espace de dialogue pour les acteurs en présence. Il permet de dépasser les conflits pour engager des négociations et déboucher sur des compromis. Pour Tarso Genro, l’ancien maire de Porto Alegre, il est important d’arriver à gérer au mieux les conflits : « Le processus de budget participatif engendre des conflits acceptés et régulés. On considère que les conflits sont nécessaires mais que néanmoins des règles claires doivent être édictées pour gérer au mieux ces conflits et déboucher sur des décisions consensuelles ».

Visite de techniciens de la municipalité dans une favela de Porto Alegre à la suite du témoignage du président de l'association des habitants lors d'une assemblée plénière. Photo : B. Théau.

Les instances du budget participatif

Le Forum des délégués du budget participatif est composé de l’ensemble des délégués élus lors des assemblées plénières. Le Conseil du budget participatif est composé de 48 conseillers :

-         32 représentants des 16 secteurs, à raison de deux personnes par secteur ;

-         12 représentants des 6 assemblées thématiques, à raison de deux personnes par assemblée ;

-         1 représentant des syndicats des employés communaux ;

-         1 représentant de l’Union des associations de quartier de Porto Alegre ;

-         2 représentants de la municipalité (qui n’ont pas le droit de vote).

Un règlement précise les règles de fonctionnement du budget participatif ; il est discuté et éventuellement modifié chaque année.

Intérêts du budget participatif

Le budget participatif incite à la mobilisation et à la responsabilisation des citoyens. Il permet une plus grande transparence dans la gestion des budgets municipaux et un contrôle dans l’application des décisions. Cela est particulièrement important dans un pays comme le Brésil qui connaît corruption et détournements en tous genres. D’ailleurs le règlement du budget participatif a prévu tout dérapage afin que les conseillers ne puissent profiter, à des fins personnelles, de leur position. Ainsi, ces derniers sont révocables à tout instant par le Forum des délégués. De plus, ils ne sont élus que pour un mandat maximum de deux ans. Tarso Genro insiste beaucoup sur les précautions à prendre : « le risque est de voir les leaders communautaires reproduire les mêmes comportements que les responsables politiques traditionnels, c’est-à-dire qu’ils font jouer leurs relations à des fins de promotion personnelle, pour avoir une certaine influence sur le plan politique ».

Ce sont majoritairement les personnes les plus défavorisées qui se mobilisent, participent au processus et donc bénéficient des investissements et des services mis en place dans leurs quartiers. Le budget participatif contribue de fait à améliorer les conditions de vie des populations les plus précaires. Pour Tarso Genro « le budget participatif est pour le Brésil un moyen de redistribution des revenus. Cette redistribution se fait en matière d’investissements et de partenaires publics et privés ».

Le budget participatif se révèle être un outil pertinent pour exercer la démocratie participative.

Les difficultés rencontrées

Les difficultés sont diverses. En ce qui concerne la participation, on constate une faible mobilisation des classes moyennes et supérieures ainsi que des jeunes, à l’exception toutefois des assemblées thématiques (sur le thème de la culture par exemple). De plus, la présence de 20.700 personnes (chiffre pour l’année 2001) aux assemblées plénières peut sembler faible. Tarso Genro n’est pas de cet avis : « les partis politiques de droite disent que peu de gens participent. C’est à mes yeux, une critique tout à fait inacceptable. Une enquête menée en 1997 montre que 70 % des habitants ont une opinion favorable du budget participatif, 8 % sont contre et les autres personnes y sont indifférents ». Ce qui est plus manifeste, c’est la démobilisation des habitants qui ont vu leurs revendications satisfaites. Cependant, cela permet à des habitants d’autres quartiers d’entrer dans le processus et d’obtenir des aménagements pour leurs quartiers. La difficulté de faire vivre, dans le long terme, le processus de dialogue est néanmoins réelle.

Le succès du budget participatif repose en partie sur une bonne collaboration entre élus, citoyens et techniciens de la municipalité. Les perceptions d’une même réalité sont parfois diverses et le choix des solutions les plus pertinentes à mettre en œuvre est source de conflits.

Enfin, il est normal de s’interroger sur la pérennisation du processus en cas de changement politique. Pour Tarso Genro « les partis d’opposition sont hostiles au processus du budget participatif. Ils ont un point de vue tranché et considèrent que c’est une façon de manipuler la population ». Le transfert d’un certain pouvoir aux citoyens n’est-il pas irréversible ?

Pour poursuivre la réflexion :

Sites Internet :

www.portoalegre.rs.gov.br

www.budget-participatif.org

Documentaire vidéo :

« Porto Alegre : affirmer sa citoyenneté », 26 minutes, Benoît Théau et Christian Auxéméry, 2001.  

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Dernière modification : 22 décembre 2007